Analyse der AA-Strategie „Gender in der deutschen humanitären Hilfe“: Ein Meilenstein mit vielen offenen Fragen

Die im Februar 2024 veröffentlichte humanitäre Genderstrategie des Auswärtigen Amts wurde ebenso lange wie hoffnungsvoll erwartet. Nach gut einem Jahr zeigen sich aus zivilgesellschaftlicher Sicht einige Lücken, die durch die neue Bundesregierung gefüllt werden sollten.

Vor etwas mehr als einem Jahr, im Februar 2024, hat das Auswärtige Amt (AA) die lang erwartete Strategie „Gender in der deutschen humanitären Hilfe“ veröffentlicht. Die Strategie stellt allein durch ihre Existenz einen wichtigen Meilenstein für die Operationalisierung feministischer Verpflichtungen im Rahmen der humanitären Hilfe dar. Deutschland kann mit gutem Beispiel vorangehen und hat als derzeit zweitgrößter humanitärer Geber erheblichen Einfluss, um Veränderungen im internationalen humanitären System voranzutreiben. Veränderungen sind dringend notwendig, um eine bessere, bedarfsgerechte humanitäre Hilfe zu gewährleisten, die ungleiche Machtverhältnisse, negative Geschlechternormen und diskriminierende Praktiken abbaut und das Veränderungspotenzial und die Beteiligung von Frauen und marginalisierten Gruppen in Entscheidungsprozessen als Schlüssel für den Erfolg humanitärer Maßnahmen versteht. Ein Jahr nach der Veröffentlichung analysieren wir im Folgenden die Strategie aus zivilgesellschaftlicher Sicht und identifizieren Lücken in der Strategie, die durch die neue Bundesregierung gefüllt werden sollten.

Wirksame Genderstrategie muss konkret und messbar sein

Die genannten konkreten Ziele in der Strategie begrüßen wir ausdrücklich: Dies betrifft insbesondere das Ziel, dass 100 Prozent der vom Auswärtigen Amt finanzierten humanitären Hilfe gendersensibel und acht Prozent gendertransformativ sein sollen. Ebenfalls begrüßen wir, dass gendertransformative Effekte in der humanitären Hilfe endlich anerkannt werden. “Wo immer möglich” sollen Projekte „gendertargeted“ umgesetzt werden, in ausgewählten Bereichen soll dieser Ansatz gendertransformative Beiträge sicherstellen. Allerdings bleibt unklar, wie das Auswärtige Amt die gesteckten Ziele erreichen will und wie die qualitative und quantitative Umsetzung durch Indikatoren gemessen werden soll. Notwendig ist hier eine sogenannte Baseline-Erhebung, in der anhand von klar definierten Indikatoren der Ist-Zustand evaluiert wird und darauf basierend Fortschritte gemessen werden. Auch ambitionierte Meilensteine auf dem Weg zur Erreichung der gesteckten Ziele fehlen in Gänze. Zudem vermissen wir einen Zeitrahmen, bis wann die Ziele erreicht werden sollen.

Bei der Messung des Ziels “100 Prozent gendersensible humanitäre Hilfe” soll der humanitäre GAD-Marker (Gender – Age – Disability, Geschlecht – Alter – Behinderung) des Auswärtigen Amts eine „besondere Rolle“ spielen. Allerdings fehlen konkrete Hinweise, wann Gendersensibilität zur Voraussetzung für eine Förderung gemacht wird. Es bleibt unklar, wie die zuständigen Kolleg_innen im Auswärtigen Amt geschult werden, um die Qualität von Projektanträgen in Bezug auf Gender, Behinderung und Alter zu prüfen. Bei der Weiterentwicklung des GAD-Markers sollte die transparente Berichterstattung der Daten und des Verfahrens, sowie im Sinne eines intersektionalen Ansatzes weitere Diskriminierungsdimensionen, über Gender, Age und Disability hinaus, berücksichtigt werden.

Bei der Selbstverpflichtung, wo immer möglich „gendertargeted“ Projekte umzusetzen, wurde eine große Chance vergeben, indem diese Selbstverpflichtung nicht mit einem messbaren Ziel versehen wurde. Geschlechtsspezifische Gewalt (GBV) steigt in allen Krisenkontexten an. Gleichzeitig ist dieser Bereich besonders in Krisen unterfinanziert: 2023 war nur ein Viertel der Bedarfe finanziert. Auch der Bereich sexuelle und reproduktive Gesundheit und Rechte (SRGR) ist chronisch unterfinanziert – was sich durch die neue US-Regierung und Schließung von USAID um ein Vielfaches zugespitzt hat. Der Hinweis der Strategie, aufgrund der kontextbedingten Bedarfserhebung keine Förderquoten festsetzen zu können, ist damit obsolet: Denn eine Förderquote wäre ein Schritt in Richtung einer bedarfsgerechteren Finanzierung über alle Sektoren hinweg. Eine ambitionierte Selbstverpflichtung hätte hier ein deutliches Signal gesetzt. Ausgangspunkt für eine Förderquote sollte eine Baseline-Erhebung sein, um den aktuellen Stand der Finanzierung in den Bereichen GBV und SRGR transparent darzulegen.

Unklare Definitionen und Begriffsverwendungen in der Strategie

Während zentrale Konzepte in der Strategie nicht definiert sind, werden gleichzeitig unterschiedliche Begriffe vermischt. So soll der gendertargeted Ansatz, in dem Geschlechtergerechtigkeit laut Strategie ein Hauptziel der Programme (demnach angelehnt an den OECD DAC Gender Marker 2 (GG2)) ist, „in ausgewählten Bereichen einen Beitrag zum in den FFP-Leitlinien formulierten Ziel, Projektmittel zu acht Prozent gendertransformativ auszugeben“, leisten. Der OECD DAC Gender Equality Policy Marker als einheitlicher Maßstab in Kohärenz mit dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) ist zu begrüßen – was jedoch „in Anlehnung an“ heißt, bleibt unklar.

Gleichzeitig wird mit dem OECD DAC Marker gemeinhin nicht gemessen, inwiefern GG1-(Geschlechtergerechtigkeit ist ein Nebenziel) oder GG2- (Geschlechtergerechtigkeit als Hauptziel) Programme gendertransformative Effekte haben. Stattdessen messen sie nur, ob Projekte Gleichberechtigung der Geschlechter als Hauptziel (GG2) oder Nebenziel (GG1) berücksichtigen, was beides keinen transformativen Ansatz voraussetzt. Eine Definition gendertransformativer Ansätze legt das Auswärtige Amt nicht vor. Es bleibt daher unklar, wie das AA diese Effekte und Zuordnungen messen möchte. Eine transparente und vergleichbare Darstellung der Wirkung ist nicht möglich.

Für kohärente Umsetzung ist Abstimmung erforderlich

Wünschenswert wären hier mit dem BMZ abgestimmte gemeinsame Definitionen und Maßstäbe. Das Entwicklungsministerium hat in seinem Genderaktionsplan eine Definition gendertransformativer Ansätze vorgelegt. Querverweise zu dieser oder anderen BMZ-Strategien finden sich in der humanitären Genderstrategie des AA nicht. Der Nexus bleibt damit eine leere Hülse und die Kohärenz zwischen den Häusern auf der Strecke. Für eine nachhaltige Verankerung und Messung der Ziele im Rahmen der humanitären Genderstrategie ist es jedoch wichtig, dass die humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensarbeit kohärent konzipiert und umgesetzt werden.

Auch innerhalb des AA ist eine engere Zusammenarbeit zwischen den Arbeitseinheiten unabdingbar. Der Bezug zur UN-Resolution 1325 „Frauen, Frieden, Sicherheit“, einer der wichtigsten Resolutionen für Geschlechtergerechtigkeit in humanitären Kontexten, sowie die Anerkennung des dazugehörigen Nationalen Aktionsplan (NAP) der Bundesregierung als wichtiges Instrument ist ein richtiger Schritt. Dabei sollte es jedoch nicht bleiben: Die Agenda „Frauen, Frieden, Sicherheit“ sollte konkret in den Zielen der humanitären Referate verankert werden.

Das in den Leitlinien für das Auswärtige Amt beschlossene Gender-Budgeting soll mit einem internen Gender-Marker (nicht zu verwechseln mit dem GAD-Marker) gemessen werden. Für das gesamte Haus verfehlt das AA die gesetzten Ziele bislang deutlich: Anfang Dezember 2024 wurden 65 Prozent der Projektmittel gendersensibel und 4,5 Prozent gendertransformativ umgesetzt. Darüber hinaus stellt die „Abfrage von Förderdaten nach einem internen Gender-Marker, der sich an den DAC-Kategorien der OECD orientiert“ (S. 17), sowie die humanitäre Genderstrategie die Umsetzung von Gender-Budgeting vorsieht, noch keine Analyse der Auswirkungen der Haushaltsplanung auf die gesellschaftlichen Geschlechterverhältnisse dar. Gender-Budgeting sollte den Anspruch haben, genau das zu sein. Auch wird nicht deutlich, was die “Orientierung” an den DAC-Kategorien konkret bedeutet. Fraglich ist auch, wieso das AA eigene Marker entwickelt, anstatt existierende Marker zu nutzen. Für eine vollständige Umsetzung von Gender-Budgeting sind außerdem zusätzliche Maßnahmen wie verpflichtende Genderanalysen und qualitative Messinstrumente notwendig. Dafür gibt es unseres Wissenstands nach derzeit keine Planungen im Auswärtigen Amt. Zudem ist es bedauerlich, dass Gender-Budgeting vorerst nur auf Projektmittel angewendet wird – und erst schrittweise, allerdings ohne konkreten Zeitplan, für alle Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsprozess gilt, wie es üblicherweise bei Gender Budgeting vorgesehen ist.

Das Auswärtige Amt berichtet zur Umsetzung der humanitären Genderstrategie im Rahmen des Monitorings und der Evaluierung der Genderstrategie der Abteilung S. Unklar bleibt hier, wann diese erfolgt und wie dabei die Beteiligung der Zivilgesellschaft sichergestellt wird. Auch für eine feministische Wirkungsmessung oder Rechenschaftslegung, z.B. gegenüber Zielgruppen, enthält die Strategie keinerlei Hinweise.

Beteiligung und Förderung von Zivilgesellschaft muss institutionalisiert werden

Mit der Strategie verpasst das Auswärtige Amt eine Chance, die Lokalisierungsagenda durch eine Verknüpfung mit der humanitären Genderstrategie zu stärken. Offensichtlichstes Problem ist, dass bei der Erstellung der Strategie in einem Haus, das sich einer feministischen Außenpolitik verpflichtet hat, keine frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen im Globalen Süden konsultiert wurden. Auch der deutschen Zivilgesellschaft kam bei der Erstellung der Strategie keine hervorgehobene Stellung zu: Die in der Strategie erwähnte Beteiligung beschränkte sich auf die einmalige Kommentierung eines frühen Entwurfes Anfang 2022. Die Strategie erschien jedoch nach einem Prozess, der sich insgesamt über mehr als zwei Jahre streckte Innerhalb dieser Zeitspanne wurden im März 2023 insbesondere auch die feministischen Leitlinien veröffentlicht, auf die in der vorgelegten Strategie reagiert wurde.

So überrascht dann nicht, dass das Thema Beteiligung in der Strategie weitgehend fehlt. Ein gendersensibler Ansatz soll zur gleichberechtigten Repräsentanz von Frauen, Mädchen und marginalisierter Gruppen beitragen und deren Einbeziehung wird verschiedentlich erwähnt. Um die vielfältige und langfristige Repräsentanz aller Stimmen auf allen Ebenen sicherzustellen, muss jedoch eine systematische Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure in allen Prozessen auf allen Ebenen angelegt und institutionalisiert werden. Es bleibt weitgehend unklar, wie das Auswärtige Amt konkret Teilhabe dieser Gruppen fördert.

Die Entwicklung und Verankerung eines dekolonialen und feministischen Grundverständnisses hat im Rahmen der veröffentlichten Strategie leider nicht stattgefunden. In dieser wird versäumt, koloniale und patriarchale Machtstrukturen in der humanitären Hilfe zu hinterfragen und konkrete Schritte zu identifizieren, um dazu beizutragen, diese abzubauen. Innovative Ansätze zur Stärkung der maßgeblichen Beteiligung und angemessenen Finanzierung von frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen im Globalen Süden wären hier ein Anfang gewesen.

Feministische humanitäre Hilfe braucht konkrete finanzielle Verpflichtungen

Frauengeführte und Frauenrechtsorganisationen, feministische Bewegungen und Grassroots-Organisationen sind kritische Akteur_innen in der humanitären Hilfe. Oftmals sind es diese Akteur_innen, die progressive Politik im Bereich GBV und SRGR vorantreiben, einen Fokus auf Intersektionalität legen und durch die Nähe zu betroffenen Gemeinden bedarfsgerechte Hilfe leisten können. Gleichzeitig sind diese oft von humanitären Entscheidungs- und Koordinierungsstrukturen ausgeschlossen und haben kaum Zugang zu langfristiger Finanzierung inklusive Deckung von sogenannten Core Costs bzw. Grundfinanzierung.

Trotz deren essentieller Rolle in der humanitären Hilfe beinhaltet das Finanzierungskapitel der humanitären Gender-Strategie keinen Verweis auf lokale frauengeführte und Frauenrechtsorganisationen, stattdessen wird schlicht ein generisches Versprechen zum „Aufbau nachhaltiger Partnerschaften“ und ein Hinweis auf „verbesserten Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten“ erwähnt. Dieser Einsatz für Förderung und Kooperation mit lokalen frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen bleibt schwach und unkonkret.

So fehlt eine nachprüfbare und transparente finanzielle Verpflichtung gegenüber frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen. Dies ist insbesondere bedauernswert, da ein solches Ziel auch anderen Verpflichtungen der Bundesregierung gerecht werden würde, wie beispielsweise im Bereich der Lokalisierungsagenda (Grand Bargain) oder dem eigenen Anspruch, Bedarfsorientierung an oberste Stelle zu stellen. Statt einem systematischen Prozess, der Finanzierungspraktiken hin zu einem feministischen, machtkritischen Prozess wandelt, beobachten wir in der Strategie einen Fokus auf Einzelprojekte oder -maßnahmen (wie bspw. CBPF, IKRK, UN Women), der keine oder kaum neue innovative Praktiken anstrebt. Dabei könnte die Ermöglichung von innovativen, transformativen Pilot-Projekten auch einen Weg zur Förderung von lokalen frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen darstellen.

Insgesamt sollten mindestens vier Prozent aller humanitären Gelder feministischen, frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen zur Verfügung gestellt werden. Diese Zahl basiert auf den Empfehlungen des High-Level Roundtable on Women and Girls auf dem World Humanitarian Summit – bereits aus dem Jahr 2016. Strukturelle Veränderungen sind nach wie vor dringend notwendig, denn 99 Prozent aller europäischen Mittel im Bereich der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit und humanitären Hilfe (ODA) erreichen frauengeführte und Frauenrechtsorganisationen sowie LGBTQIA+-Organisationen nicht. Auch hier sollte der Ausgangspunkt für das AA eine transparente Baseline-Erhebung zum aktuellen Stand der Finanzierung von frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen sein. Im Sinne eines intersektionalen Verständnisses sollten bei der Finanzierung insbesondere auch Organisationen mehrfach diskriminierter Gruppen wie Frauen mit Behinderungen berücksichtigt werden. Finanzierungsmechanismen und -praktiken müssen vereinfacht werden, um kleinen, frauen- und jugendgeführten, intersektional arbeitenden Organisationen, Bewegungen und Institutionen, wie z.B. südgeführten feministischen Fonds, den Zugang zu Mitteln zu erleichtern.

Qualitativ hochwertige Finanzierungsmechanismen zeichnen sich durch Verlässlichkeit, Langfristigkeit und einen fairen Anteil von Mitteln für sogenannte Core Costs aus. All das sind insbesondere für frauengeführte und Frauenrechtsorganisationen, die in humanitären Kontexten nicht selten die marginalisiertesten Gruppen vertreten und adressieren, relevante Aspekte, um effiziente humanitäre Hilfe zu ermöglichen und gleichzeitig auch eine Voraussetzung für die Beteiligung in humanitären Koordinierungs- und Entscheidungsstrukturen. Quality funding oder ein Verweis auf bestehende Verpflichtungen in diesem Bereich findet in der humanitären Genderstrategie keine Erwähnung.

Strategie bleibt eine Chance für die neue Bundesregierung

Die genannten Leerstellen vermochte auch die im September 2024 veröffentlichte humanitäre Strategie des Auswärtigen Amts nicht zu schließen. Trotz aller Kritik stellt die humanitäre Genderstrategie weiterhin eine große Chance für das Engagement der Bundesregierung in der humanitären Hilfe dar. Entscheidend wird nun sein, die Strategie weiter zu operationalisieren, konkrete Indikatoren zu entwickeln und insbesondere im Bereich der Finanzierung messbare Förderquoten festzulegen, insbesondere unter der neuen AA-Hausleitung.

Gerade jetzt ist es an der Zeit, die 2024 formulierten Ansprüche mit Leben zu füllen. Die neue Bundesregierung steht in der Verantwortung, nicht nur nachzusteuern, sondern Geschlechtergerechtigkeit als Kernbestandteil der humanitären Hilfe zu verankern.

Bianca Belger & Robin Faißt

ADRA / CARE