Politik

Nothilfe, Wiederaufbau und EZ müssen sich flexibel ergänzen – und die Widerstandsfähigkeit gegen Naturkatastrophen und Konflikte stärken

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Im Interview erläutert Dr. Inez Kipfer-Didavi, stellvertretende Vorsitzende von VENRO, die aktuellen Entwicklungen rund um den „Nexus“ zwischen Humanitärer Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und ziviler Krisenprävention.

Die Welt verändert sich, wir haben mit langanhaltenden Konflikten und chronischen humanitären Krisen zu tun. Welche Herausforderungen bringt das für die humanitäre Hilfe mit sich?

Dr. Inez Kipfer-Didavi: Zum einen kann man in komplexen Dauerkrisen nicht mehr von einer chronologischen Abfolge von Nothilfe über Wiederaufbau zu Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ausgehen (Linking Relief, Rehabilitation and Development) wie es bei kürzeren Konflikten oder nach Naturkatastrophen der Fall ist. Immer häufiger muss die Notversorgung vieler Menschen gewährleistet und gleichzeitig versucht werden, reguläre Versorgungstrukturen wieder aufzubauen. Denn eine dauerhafte Nothilfe wäre viel zu teuer.

Zum zweiten sind gerade langanhaltende Konflikte von einer starken internen Dynamik gekennzeichnet: Die bewaffneten Kämpfe verschieben sich vielfach innerhalb des Landes und stabilere Phasen wechseln sich mit erneuten Eskalationen ab. Häufig verschärfen Naturkatastrophen wie Dürren oder Überschwemmungen die Lage noch zusätzlich. Daher muss die Hilfe häufig zwischen Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklungszusammenarbeit flexibel hin- und herwechseln. Zugleich gilt es, die Widerstandsfähigkeit der Bevölkerung gegen erneute Krisen zu stärken, um mittel- und langfristig die humanitären Bedarfe zu senken.

Beide Aspekte erfordern von den Hilfsakteuren eine größere Flexibilität, eine stärkere Verzahnung der verschiedenen Ansätze und auch eine engere Abstimmung untereinander.

Wie hat sich die Diskussion um die Verzahnung von Nothilfe und Entwicklungszusammenarbeit seit dem World Humanitarian Summit 2016 in Istanbul verändert?

Dr. Inez Kipfer-Didavi: Regierungen in fragilen Konfliktstaaten sind selten in der Lage, Grunddienstleistungen aufrechtzuerhalten. Diese müssen über längere Zeiträume extern unterhalten werden. Das widerspricht dem eigentlichen Ziel humanitärer Hilfe. Aber auch für staatliche Entwicklungsakteure war es bislang undenkbar, sich in fragilen Staaten mit Regierungen zu engagieren, die in einen akuten Konflikt involviert sind.

Um diesen „Humanitarian –Development Divide“ zu überbrücken, haben sich Geber und Vereinte Nationen – angeführt von UN OCHA und UNDP – auf dem Humanitären Weltgipfel im Rahmen des „Grand Bargain“ dazu verpflichtet, künftig auch in fragilen Staaten frühzeitig mit Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit aktiv zu werden. Insbesondere die Weltbank hat sich das auf die Fahnen geschrieben und ist bereits in einigen Konfliktländern mit großen Programmen aktiv.

Da aufgrund der langwierigen Krisen die meisten Flüchtlinge über viele Jahre bis Jahrzehnte nicht in ihre Heimat zurückkehren können, will man nun frühzeitig an nachhaltigen Lösungen arbeiten. Es kommt darauf an, Flüchtlinge nach Möglichkeit rasch in die aufnehmende Gastgesellschaft zu integrieren, so dass sie sich schnell selbst versorgen und auch einen wirtschaftlichen Beitrag leisten können, statt zu einer Last für Gastländer und Hilfsorganisationen zu werden, weil sie dauerhaft versorgt werden müssen.

Man hat sich daher darauf geeinigt, dass humanitäre und EZ-Akteure bzw. die Vereinte Nationen und Nichtregierungsorganisationen (NRO) in chronischen Krisen künftig verstärkt gemeinsame Bedarfserhebungen und Analysen durchführen. Die Planungen von Maßnahmen sollen weiterhin getrennt ablaufen, weil sehr unterschiedliche Prinzipien und Arbeitsweisen verfolgt werden.

Außerdem wird unter dem Motto „Humanitarian-Development-Peace-Nexus“ darüber diskutiert, wie auch peace building-Akteure eingebunden werden können. Humanitäre, EZ- und friedensbildende Akteure sollen künftig über mehrere Jahre auf gemeinsam abgestimmte Ziele (collective outcomes) hinarbeiten. Das birgt jedoch Risiken für humanitäre Akteure.

Wo liegen die Gefahren dieses Triangel-Konzepts?

Dr. Inez Kipfer-Didavi: Aus humanitärer Sicht soll eine solche Zusammenarbeit vom jeweiligen Kontext abhängig gemacht werden, um die humanitären Prinzipien nicht zu gefährden. Denn bei zu viel Nähe mit EZ-Akteuren, Entwicklungsbanken und dem Privatsektor könnte die für humanitäre Hilfe nötige Distanz zu den Regierungen vor Ort verloren gehen, die ja häufig Konfliktpartei sind. Die allseits sichtbare Neutralität und Unparteilichkeit der humanitären Hilfe ist aber in Konfliktregionen die Voraussetzung dafür, überhaupt sicheren Zugang zu den Betroffenen zu bekommen.

Zudem sind gemeinsame Bedarfs- und Planungsabstimmungen für mehrjähriges Handeln sehr zeitaufwändig, könnten rasche Nothilfe behindern und zu inakzeptablen Risiken führen.

Humanitäre Akteure befürchten des Weiteren, dass durch eine zu starke Fokussierung auf den Nexus andere zentrale Anliegen des Humanitären Weltgipfels – wie die Stärkung des humanitären Völkerrechts und die Förderung lokaler First Responder – an Augenmerk verlieren könnten; oder dass durch zu große Nähe zu den SDGs die akuten humanitären Bedarfe insgesamt aus dem Blickfeld rücken und die Gelder dafür schwinden könnten. Zugleich ist noch unklar, ob NRO im Rahmen des Nexus überhaupt Zugang zu möglichen neuen Finanzierungsinstrumenten beispielsweise der Weltbank bekommen werden und bei ihrer Ausgestaltung mitsprechen können.

Was sind aus Ihrer NRO-Sicht Vorteile des „Nexus“?

Dr. Inez Kipfer-Didavi: Wenn durch den Nexus mehr Ressourcen und Akteure aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit die nötige Flexibilität und Risikobereitschaft entwickeln, um in Dauerkrisen bzw. fragilen Staaten über längere Zeiträume etwa die Grundversorgung sicherzustellen, könnte das die humanitären Töpfe entlasten. Diese würden dann wieder stärker der wachsenden Zahl akut Notleidender zur Verfügung stehen. Im Gegenzug könnte die EZ noch stärker die Schwächsten innerhalb humanitärer Krisen erreichen und damit dem Ziel „Leave no-one behind“ der Agenda 2030 gerecht werden.

Wenn humanitäre Hilfe und EZ in langanhaltenden Krisen besser aufeinander abgestimmt werden, sind nachhaltigere Wirkungen möglich. Flüchtlinge könnten durch Zugang zu Land und zu Arbeitsmärkten früher von humanitärer Hilfe unabhängig werden. Das setzt allerdings voraus, dass Gastländer eine offene Flüchtlingspolitik betreiben, die wiederum durch nachhaltige Infrastruktur und Kapazitätsaufbau flankiert wird.

NRO leisten gerade in der Verbindung von humanitärer Hilfe und EZ einen wichtigen Beitrag, da sie in der Entwicklungszusammenarbeit unabhängiger von politischen Vorgaben arbeiten als staatliche Akteure. Die meisten deutschen NRO sind ohnehin multimandatiert und bemüht, je nach Kontext und aktuellen Bedarfen mit ihren lokalen Partnerorganisationen angepasste Entwicklungs-, Übergangs- oder humanitäre Hilfe zu leisten. Sie können diese Erfahrungen in die internationale Diskussion einbringen. Sie können ihre Assessment-Ergebnisse teilen, an gemeinsamen Problemanalysen mitwirken und versuchen, die angestrebten „collective outcomes“ im Sinne der von Krisen Betroffenen zu beeinflussen.

Was das zusätzliche Mitdenken von Peacebilding anbelangt, so müssen die Kompetenzen dafür zumindest von rein humanitären Akteuren erst erworben werden. Die Stärkung und Entwicklung lokaler und nationaler Kapazitäten wird ohnehin angestrebt und birgt Chancen. Allerdings darf sich diese nicht nur auf Fähigkeiten im Krisenmanagement und in der Katastrophenvorsorge beschränken, sondern muss Konfliktlösungskompetenzen einbeziehen. Es geht darum, den gesellschaftlichen Zusammenhalt insgesamt zu stärken und soziale wie politische Spannungen abzubauen. Damit würde Resilienz – im Sinne einer stärkeren Widerstandsfähigkeit sowohl gegen Naturkatastrophen als auch gegen Konflikte – zu einer verbindenden Brücke zwischen humanitärer Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Friedensbildung.

Wie etabliert ist auf Seiten der Bundesregierung der „Nexus“? Spiegelt sich das im Bereich von Planung und Förderrichtlinien wider?

Dr. Inez Kipfer-Didavi: Die Ressortvereinbarung von 2012 hatte zunächst zu einer deutlichen Verbesserung der Absprachen zwischen dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) und dem Auswärtigem Amt (AA) geführt. Leider stellen wir fest, dass sich im Zuge einer aktuellen  Analyse  des Bundesministeriums für Finanzen über die Wirksamkeit und Effizienz der Ausgaben von AA und BMZ diese bessere Zusammenarbeit nicht mehr so gut gelingt. Humanitäre Hilfe, Übergangshilfe und Entwicklungszusammenarbeit werden wieder stärker zwischen dem BMZ und dem AA abgegrenzt, was eine sinnvolle Verknüpfung und Komplementarität eher unterbindet. So haben NRO zwar Zugang zu Finanzierungstiteln der humanitären Hilfe, Übergangshilfe und der EZ. Aufgrund der stark politischen Ausgestaltung von EZ und Übergangshilfe können sie diese aber nur in den seltensten Fällen gut miteinander verknüpfen.

Eine Konsequenz dieser deutlichen Abgrenzungsbemühungen mag sein, dass die beiden Ministerien für den Nexus bisher nur ein gemeinsames Pilotland (Somalia) ausgewählt haben. Die Gespräche über die konkrete Ausgestaltung des Nexus scheinen erst am Anfang zu stehen. Hier erwarten wir, dass wir in die Ausgestaltung einbezogen zu werden, und dass sie mit mehr Tempo und in größerem Umfang vorangetrieben wird als dies bislang für uns erkennbar ist. Dazu gehört auch eine Diskussion im „Koordinierungsausschuss humanitäre Hilfe“ über die Möglichkeiten und Grenzen, wie Instrumente der humanitären Hilfe mit solchen der Krisenprävention verknüpft werden können.